领异标新二月花——SND体制创新密码破译


【信息时间:2008-11-27  阅读次数:【我要打印】【关闭】


徐伟荣

1.在苏州即将走过改革开放30年历程之际,苏州高新区(以下简称SND)迎来了建区15周年的节庆。其实,SND的发展史本身就是苏州改革开放史的重要篇章,而SND所取得的辉煌业绩同样也是苏州人民共同的骄傲。30年栉风沐雨,15年春华秋实,成似容易却艰辛,认真总结这成功背后的经验教训,是当前建设和谐社会的需要,更是坚持科学发展、可持续发展的需要。
2.对此,SND人业已总结出了“五个创新”:科技创新、规划创新、文化创新、环境创新和体制创新。当今世界,创新是一个国家、一个民族,当然也是一个地区发展的不竭动力。但这五个方面却又不能相提并论,其间显然还存在着复杂的主从关系和因果关系,究其根本,体制创新无疑应该处于主导性的地位。本文试就SND体制创新历程及其相关密码进行逐一破译。
一、密码破译的前置条件,SND所取得的辉煌业绩,成功的关键就在于“体制创新”
3.GDP固然不应作为干部考核和升迁的唯一依据,可依然是研究和考察区域经济发展的重要指标。单看SND在原先大多只是菜地和山林的土地上创造出了每平方公里2亿元的GDP,相当于全市平均的3倍多、全国平均的差不多100倍,且高新技术产业占比近70%,创新能力在全国53家高新区中名列前茅,无需其它更多的数字和篇幅,就足以让我们感受其发展势头的强劲。更何况,SND自1997年至今已先后获得首批向APEC成员开放的亚太科技工业园、首家ISO14000国家环境管理示范区、首家国家级环保高新技术产业区、首批国家生态工业示范园区、首批开展循环经济试点单位等殊荣。无需其它更多的荣誉和桂冠,单这五个“首家”抑或“首批”就决非幸致,就足以展示其佼佼不群的风采。
4.但是,SND的建设和发展,其重大的战略性意义对苏州人而言远不止于此。我们都不会忘记,当时建设SND的初衷就是为了突破老城区的外壳,“依托老城,开发新区”,“再造一个苏州城”,这一目标显然早已达到。而正是这一革命性的创举,实现了中心城市的扩容增量,与后来的工业园区一起形成了“东园西区,古城居中,一体两翼”的城市发展新格局,从而使得苏州这座“白发城市”获得了新的活力和生机,集聚辐射能力大大增强,苏州真正意义上的城市化进程也就是从这里开始。
5.更重要的意义在于,SND的崛起使得苏州经济发展模式的转换成为可能。笔者在1995年就为此撰写了《苏州经济发展的历史性转捩点》,阐述了以SND的发展为标志,苏州经济增长的动力源将开始发生转移,并进而引发经济发展的模式由村村点火、处处冒烟、低水平扩张的“农村推动型”向集约发展、内涵提高的“城市辐射型”转变,这将是苏州经济由低级向高级、由幼稚向成熟迈进的历史性转折点。如果说,这在当时还只是一种苗头性的趋势,那么,今天我们就应该看得更加清晰更加明朗了。
6.综上所述,SND这15年来所取得的辉煌业绩无疑可以归结到创新这一点上来,但又决不是所谓科技创新抑或规划创新等等单项的突破所能涵盖的。因为,所有这些操作层面的创新,都必定是以体制创新为前置条件的,人们常说的“同样的人在不同的体制下可以做出不同的事来”,说的就是这个意思。再从苏州乃至全国宏观层面看,改革开放30年历程,由计划经济体制走向市场经济体制,矛头所向其实就是一个体制改革的问题。改革者,创新也。小平同志所谓“摸着石头过河”,摸的就是体制创新的石头,过的无非也是体制创新的河。由此可见,我们不管是回顾30年历程,还是总结15年成果,体制创新是前置条件,当然,也是未来发展中绕不过去的坎。
二、密码破译的第一道程序,SND一次创业成功的体制性保障:“不是块块,当成块块”
7.先说一正一反两个案例。一个是乡镇企业在体制外崛起的案例。小平同志曾经把乡镇企业称之为“异军突起”,这个“异”字实际上就是针对传统体制而言。在计划体制势如坚冰的缝隙之中,乡镇企业一无计划二无资金,却硬是靠着“四千四万”精神和灵活的体制机制顽强地发展起来了。另一个是河东新区在体制内“夭折”的案例。在90年代的很长一段时间里,苏州人习惯于称SND为“河西新区”,这是因为在这之前还有个“河东新区”。说实话,当时的河东新区开发花的力气不小,却并没有最终取得成功,究其根源,还是个体制问题——被传统体制所吞噬了,若非后来行政中心搬迁的因素,至今还可能是一座“卧城”。这才促使政府下决心跨过运河,另辟战场,更重要的是及时吸取了以往的经验教训,筑起了一道体制性的屏障:不设置行政建制,却赋予相应的行政权限,并不受各条线部门的直接干预而相对独立运作。这就是所谓“不是块块,当成块块”的来历,后来又被概括成“相对独立,以块为主”独特的管理体制和运行机制,以确保河西新区能在传统体制之外顺畅运行快速成长。
8.区别于传统体制,当时SND的体制创新主要体现在以下四个方面:一是实行了党工委、管委会、经济发展总公司“三位一体”的管理模式,形成了统一的快速反应决策体系;二是机构设置坚持“精简、统一、效能”原则,不搞上下对口,不搞大而全,限制行政编制,提高工作效率,营造良好的投资环境;三是建立了全新的人事制度,打破身份、编制和地域的界限,实行了公开招聘的用人制度、岗位工资考核制度和人才培训制度;四是政府职能坚持“四管四不管”原则,管宏观不管微观,管规划不管计划,管机构不管企业,管服务不管事务,实行一栋楼办公、一个窗口对外、一站式服务,大大提高了政府的工作效率和服务质量。
9.倘若用今天的眼光来看15年前的那些做法,人们已经不会再感到多少新意。但在当时的宏观背景之下简直就是离经叛道,是传统体制所无法理解无法容忍的,因此而承受的压力和风险也是可以想见的。这实际上就是对旧体制的挑战,对新体制探索。只不过是跳出了传统体制的重重包围,是一种有限度的尝试性的创新。即便如此,SND就像“冷水煮青蛙”故事里的青蛙,冲破锅盖,跳出锅外,获得了新的生机和活力,因此才有可能取得今天人们所津津乐道的辉煌成果。这就无怪胡锦涛总书记在1997年视察SND时,曾经感慨地称赞道:“像苏州高新区这样的管理体制,就是我们国家政府改革的方向。”
三、密码破译第二道程序,SND二次创业起步的体制性构架:“优势更优,强势更强,上优下强”
10.前面提到的SND一次创业,其实是相对于二次创业而言的。2002年经国务院批准,苏州经历了继撤市(吴县市)建区后又一次大的行政区划调整,将SND与虎丘区进行合并,行政区划从原先的52平方公里拓展为258平方公里,为SND的发展提供了更大的空间和平台,二次创业也即从此开始。话说起来简单,但当时的实际情况却远比想象的复杂。从宏观背景看,一方面高新区毕竟是改革开放过程中的一种试验性过渡性的产物,“当成块块”终究“不是块块”,不可能永远在体制外运行;另一方面,政府行政体制改革步伐加快,行政区划调整的呼声日高,据说当时全国就有20来个城市先后采取了“并区”的行动。再从操作层面看,高新区与行政区客观上存在着行政建制不一、管理模式不一、干部身份不一和分配方式不一等诸多差异,一旦“屏障”撤除,合二而一,必然会引发许多难以想象的矛盾,甚至有导致“体制复归”的可能。果真如此,一次创业的成果尚且难以巩固,更罔谈二次创业。
11.于是,就有了“优势更优,强势更强,上优下强”的构思。按照SND权威人士的注解:“优势更优”,就是要继续最大限度地发挥好原有的品牌优势、政策优势、产业优势、环境优势和管理服务优势,归根结底无非是新体制的优势,加快推进招商引资、开发建设、科技创新等主线工作,着力提升区域总体实力和综合竞争力;“强势更强”,就是要十分注重发挥好地方政府在依法行政、社会管理等方面的强势作用,大力发展各项社会事业,提供更多更好的公共产品和公共服务,促进社会和谐协调发展;“上优下强”则是个相对的概念,重在体现行政管理重心下移的理念,突出富民宗旨,做强功能板块,上下一体,最终实现优势与强势的和谐统一。
12.也有人对此评价道,这样一种构架,既是无奈之举,又是高明之举。试想,体制外的SND与体制内的地方政府合并,事实上已成了一级政府,我们既不希望SND回到体制内去,又不可能让政府转到体制之外,就只能在无奈之中作此高明的选择,这叫做“回而不归”。而这无奈跟高明的碰撞,正好催生了SND的二次体制创新。在这样一种构架之下,SND挂出了“苏州高新区、虎丘区”这样一块中国独一、世界无双的牌子;按照“小政府,大社会”的要求,大刀阔斧精兵简政,党政工作部门精简60%,机关、事业编制人员压缩39%;实行党工委(区委)与管委会(区政府)两块牌子一套班子,主要领导(包括人大、政协)交叉任职合理分工;每周召开一次党政联席会议,重大问题、重大决策一揽子解决,既提高了政府的工作效率,又保持了高新区的特色。与其他一些城市的“并区”实践相比较,SND以其特有的思路和方式,顺利地度过了磨合期,一个精简、高效的服务型政府的全新形象正在形成。
13.SND的二次创业也就是在这样一个独特的体制背景下同步展开的。与一次创业相比较,不仅是创业的物理空间大大拓宽,而且创新的思路空间也大大拓展,由原先较为单一的科技创新向规划创新、文化创新、环境创新等全方位、多领域整体推进。根据科学发展观和建设生态工业区要求重新修订的总体规划,SND正在加快建设“五大功能团组”:中心城区——集金融商贸、文化休闲和高品质居住于一体的苏州西部都市中心;科技城——融“科技、山水、人文和创新”特色于一体的一流研发创新高地和科技山水生态城;通浒片区——集生产、生活和生态相配套的现代化产业区和北部新城;湖滨片区——融太湖山水与田园风光、现代农业与生态旅游于一体的新农村样板区;横塘片区——借助国际教育园综合性教育、科技、文化、旅游等资源优势而快速城市化的科技教育配套区。可以想见,只要稍假时日,一个更高更新的SND将展现在世人面前。
四、密码破译第三道程序,体制创新,任重道远,从“二月花”到“丛中笑”
14.从密码破译的前两道程序中不难发现,我们目前所谓的体制创新,无论“不是块块,当成块块”也好,“优势更优,强势更强”也罢,其实还只是始终在一个设定的区域内部兜圈子,明显的过渡性和不规范性决定了这样一种创新的局限性。前者固然跳出了传统体制的藩篱,并由政府意志给予了保护性“屏障”,但始终存在着“孤岛效应”,后者则确乎是无奈之中的高明之举,尽管近期效果比较明显,但由于“屏障”已然撤除,内外部体制上的差异和冲突,随时都可能触发“体制复归”的潜在威胁。事实上,SND自“并区”以来,尽管经过一番努力,但毕竟是两种体制、两套班子的整合,与合并前的SND相比,已然出现了机构人员扩张、管理权限收缩、运行机制弱化的倾向,更加令人担忧的是在内外部体制的对接上,条块矛盾有进一步激化的趋势。
15.出现上述情况其实一点都不奇怪,恰恰是完全符合事物发展的客观规律,尤其是体制改革的内在逻辑。这里且不去妄谈客观事物发展的“否定之否定”和“螺旋式上升”的一般规律,即是改革开放30年以来的无数实践也足以证明体制改革的长期性、艰巨性和复杂性。时至今日,我们所面临的种种矛盾和问题,基本上都可以归结为体制性障碍和结构性矛盾两大类,如果说,结构性矛盾的破解似乎已经初见端倪,而体制性障碍却更显得深不可测。其中,尤其是行政体制,它是国家机器赖以正常运行的基本框架,改革的难度可以想见,这也是我们为什么往往只能在体制外寻求突破的深层次原因。但也正因为是体制外的创新,所以并不能最终取代传统体制自身的改革,浅尝辄止抑或知难而退只能导致改革的受挫甚至失败。对于这一点,我们必须有充分的思想准备。
16.这让我想起郑板桥的一句诗:“删繁就简三秋树,领异标新二月花”。这里不妨借来用于最终破译体制创新密码的辅助工具。领异标新即标新立异,板桥先生大概就是因为富有创新思想才被名列扬州八怪之一。然而,春寒料峭中的“二月花”,新则新矣,但外部环境恶劣,易受倒春寒的摧折,作为报春引路可以,但终究势孤力薄形不成气侯,就如当初的SND,全国同类的国家级高新区也才53家,即使都做成了“不是块块,当成块块”,但终究不是块块,成不了气侯。还是毛泽东诗词的意境好:“待到山花烂漫时,她在丛中笑”,只有等外部体制理顺了,亦即是政府行政体制改革整体推进到一定的程度,才不至于遭遇到“孤岛效应”的尴尬和“体制复归”的威胁。
17.话说到这一步,从“不是块块,当成块块”到“优势更优,经势更强”,从“二月花”到“丛中笑”,似乎密码破译的程序已经全部结束。这里不妨再点一下题。SND的体制创新在为自身的发展创造了良好内部环境的同时,也为政府的行政体制改革探索了方向;只有政府行政体制改革的整体推进才是破解当前体制性障碍的关键,也才能为SND创造更好的外部环境;而只有内外部体制互动创新并相互融合,才能实现真正意义上的和谐发展、可持续发展。■
(作者系外围365奖金_365篮彩外围_足彩365 外围网站副秘书长)